河南省焦作市财*局：“四权分离”的财*权力制衡机制建设
一、项目的基本情况“焦作财*创新改革”是焦作市财*局在持续推进公共财*十年改革的基础上，在2007年开始实行“四权分离”的财*运行机制，从一、项目的基本情况 焦作财*创新改革 是焦作市财*局在持续推进公共财*十年改革的基础上，在2007年开始实行 四权分离 的财*运行机制，从管理架构上形成了预算编制、执行、监督、评价 四权分离 的权力制衡机制。改革背景：一是经济结构面临转型，财*能力受到限制。二是预算分配权力分散，*府决策受到影响。三是财*资金使用太过灵活，*策实施效果难以控制。四是财*问责制度不健全，*府公信力受到威胁。发起主体：焦作市财*局发起动因：一是中国公共财*制度大变革的背景为焦作财*管理机制创新提供了制度环境。二是焦作在财*管理机制方面先行先试、敢为人先、主动作为。三是为解决社会矛盾、适应发展要求，助推经济社会发展。主要内容：一是 内外统一 的综合预算。主要包括会计制度改革和部门预算、零基预算、综合预算改革探索。二是 分权制衡 的机制创新。主要包括财*预算编制、执行、监督、评价 四权分离 权力制衡机制、 大办制 管理模式和运行机制、复式预算等。三是民主公开的阳光预算。主要包括参与式预算（8个环节流程：信息公开、部门申报、财*汇审、民意测评、专家论证、社会听证、人大审查、审计监督）、预算信息公开（5个运行载体：社会服务窗口、络信息平台、新闻媒体宣传、公共场所屏幕、财*文化大院）。四是以绩效管理为导向，提高财*管理精细化。五是以财经沙盘为平台，提升财*管理信息化。发展过程：大致分为三个阶段：1998-2001年为改革高潮期，其间以建账监管、会计委派、部门预算、*府采购、国库集中收付、非税收入统一管理、强化财税监督等财*综合改革为主要内容，从源头治理和制度创新上探索出一些有效解决当时焦作乃至全国普遍存在的 账外账、小金库、会计信息失真、资金体外循环、经济秩序混乱、以权谋私、贪污腐败 等社会突出矛盾和问题，维护了改革发展稳定大局。2002-2006年为改革巩固期，主要是对先前推出的改革措施，通过在工作实践中操作印证，扬长避短补充完善，同时针对新形势新任务，又持续推出了村财乡监、乡财县管、项目评审、债务预算、对国有及国有控股企业派驻财务总监等新的改革措施，进一步丰富了公共财*改革的实践内容。2007年特别是*的十七大以来，焦作财*改革进入新时期，重点围绕推进基本公共服务均等化和 科学、民主、绩效 管理的公共财*改革目标，焦作市委市*府又及时出台了《关于完善公共财*体系推进和谐焦作建设的意见》等一系列*策、制度和办法，按照科学发展观的要求，在执*理念、分权制衡、预算公开、民主参与、绩效管理和创先争优等许多方面，取得新的突破性进展，焦作公共财*改革发展又迈上了一个新的历史起点。一是健全完善预算编制、执行、监督和绩效 四权分离 分权制衡阳光监督机制和 全员、全过程、全方位、全公开 的风险防控机制，完善公务费用量化指标控制和预警管理等一系列管控举措，*府管理效率和资金使用效益不断提高。二是扎实推进了部门预算、零基预算、综合预算、复式预算、参与式预算，涵盖*府全部收支完整统一的公共预算体系日趋完善。健全完善并逐步形成以十本复式预算、八项公众参与流程为核心，系统化、全方位的焦作财*预算公开模式。三是公共财*改革与以结果为导向的*府绩效管理相互促进，在中央*府性投资性项目、全市重点建设项目和 十件实事 等民生项目中推进 十个百分之百 、绩效评价考评，有效节约了*策财*资金，收到明显社会效益。四是建设现代信息工程。以 财经沙盘 财经信息系统作为科学化精细化管理的基础平台，有效联行*事业单位国有资产管理信息系统、电子化*府采购交易平台、*府非税收入络监管和银联POS机缴款系统、会计集中核算系统，推进财*管理向络化、数字化方向发展。五是围绕深化医药卫生体制改革，创建全国县域医药卫生综合改革试点市、全国公立医院改革试点市，努力提高公共卫生服务水平。二、项目主要解决的问题主要解决的问题：一是促进了地方财*人均收支水平提升。*府会计委派制度改革和复式预算改革，强化了财*预算和*府会计管理，实现了财*收入的总额控制。2012年，全市地方财*一般预算收入85.1亿元，一般预算支出166.4亿元，人均公共财*预算收入2414元，提升301元；人均公共财*预算支出4718元，提升613元；分别位于全省18个地市第5位、第6位。二是提升了*府财*服务保障机制和效果。预算分权制衡和财*项目资金评审复审等举措，提高了预算资金分配的有效性。国库集中支付改革，增加了预算资金使用的有效性。 十一五 时期，农业、教育、科技、社保、卫生支出分别累计达到36.67亿元、79.38亿元、8.92亿元、53.42亿元、30.85亿元，年均增长分别达到22.73%、17.55%、26.01%、8.11%、32.13%，办了一大批关系群众切身利益的上学、就业、看病、出行等幸福事。三是推进了*府财*与社会公众之间良性互动。*府广集民意、群众广泛参与、*府与社会公众展开对话等生动活泼的*务公开方式，保障了不同群体的利益需求和*治诉求的表达，促进了*府科学决策水平和资源配置效率的不断提高，让有限的财*资金投入到群众最需要的公共项目上，做到了用老百姓的钱办老百姓的事。通过优化财*支出结构，加大义务教育、饮水安全、公共卫生等基本公共服务投入，93%的农村居民、90%的城市居民感受公共卫生明显改善。新农合、文化站所等全部覆盖城乡，基本公共服务的范围和水平有了质的改善和提升。四是实现了财*业务与现代科技的完美结合。 财经沙盘 是跟踪和监督公共服务供给信息的技术平台。 财经沙盘 可以跟踪反映出财*具体项目或某项公共服务的资金投入情况、资金使用进度等内容。有助于决策者、执行者和普通居民公平、公开地得到相同的数据信息，并加强监督。五是提高了*府财*预算和资金管理绩效。专项资金绩效评价制度，促进*府部门改善内部管理。改革加深了各支出部门对绩效观念的理解，逐渐改变了支出部门使用财*资金时不经济的支出习惯，促使部门在使用财*资金开展项目时，把节约成本、提高效率与增强项目执行的社会效益等绩效因素同时纳入项目管理范围。六是探索了财*源头制控和防控机制建设举措。大监督和岗位风险防控建设，有效遏制了腐败现象，减少了经济领域犯罪。焦作市持续运作的公共财*改革创新把预防腐败的关口前移，并有了实质性控制措施，有效遏制了预算单位领导干部对财*资金随意使用的现象，从源头上铲除了腐败的前提条件，减少了经济领域犯罪，建立了防范腐败的长效机制。遇到的困难和阻力：当前，作为地方部门，自主推进试验，在改革创新过程中，先行先试的做法，会受到利益相关者的不理解，不支持，不配合。三、项目的主要成效一是当地*府直接受益。财*创新改革使市*府财权增大，可支配财力增加，同时也带来了*绩。二是广大干部职工直接受益。财*创新改革构建了岗位风险防控体系，有效的遏制了经济犯罪，保护了资金和队伍两个安全。三是人民群众直接受益。改革使市级财*可支配财力增长了15%-20%。*府的可支配财力增加了，提高了财*的公共服务能力，从而更有能力加大对公共设施和社会保障的投入，老百姓得到了更多的实惠。四、项目的创新之处一是分权制衡，财*管理体制取得新突破。按照 精简、效能、统一 和 转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能 的改革原则，建立了财*内部 大办制 内方外圆的工作机制，切实做到决策科学、执行顺畅、监督有力，降低行*成本，提高财*绩效。二是公开民主，财*运行机制取得新突破。在科学设计参与流程并落实到预算编制全过程中，通过部门申报、财*汇总、民意测评、专家论证、社会听证等环节，从根本上促进*府预算的标准化、程序化、科学化、透明化，通过预算手段推进*府绩效改善和民主治理。三是依法理财，财*管理制度取得新突破。从预算管理这一核心制度出发，通过构建以税收收入为主体，以规范的非税收入为辅的公共财*收入体系和以公共支出为主体，管理方式科学有效的公共财*支出体系，建立起涵盖*府全部收支、完整统一的公共预算体系，对*府所有收支实行严格规范的预算管理。五、项目取得成功的因素成功的原因：一是地方领导的高度重视和大力支持。焦作市财*改革创新得到了市委市*府等主要领导的大力支持。当前我国社会正处于转型阶段，发展中面临的情况也较复杂。对预算管理制度进行深层次的改革与探索，如果没有地方主要领导的大力支持，仅依靠财*部门，改革推进难度较大。二是财*部门有自我改革意识和锐意进取的探索精神。 四权分离 、 大办制 在全国没有先例，没有经验供借鉴，焦作财*能在全国率先顺利推行并试验成功，主要得益于他们强烈的改革创新意识，以及锐意进取的探索精神。三是制度体系建设及时,为改革成功持续推行提供了保障。2007年以来焦作市出台了《关于完善公共财*体系推进和谐焦作建设的意见》、制定了《焦作市市级预算管理暂行办法》、《焦作市市级基本支出预算管理办法》、《焦作市财*项目专家论证管理办法》等专项管理制度和操作办法，为焦作财*改革稳步推进提供了制度保障和工作依据。推广的可能性：一是焦作财改符合公共财*改革的方向，具有可示范性。焦作财*改革创新形成的 焦作模式 ，在很多方面具有首创性， 四权分离 大办制 都是全国首创，焦作也是第一个实施中长期滚动预算编制的地市级试点城市。新一届的中央*府释放重要领域改革信号，财*改革问题将成为各方重视的焦点，焦作市在这方面的探索和经验具有很重要的示范价值。二是改革成效显著，得到了广泛的肯定认可。焦作财*改革在分权制衡、公众参与、人大监审、社会监督、绩效评价和结果导向等方面先行先试，取得重大突破和示范效应，被国内外专家称赞为地方公共财*改革的实践标杆，由此形成的焦作模式，成为观察中国地方公共预算改革的重要样本。六、需要说明的问题一是领导充分肯定。市财*局连续三届荣获全国文明单位，获得全国财*系统先进集体等十多个国字号荣誉，2011年9月，时任中央*治局常委、国务院副总理李克强对焦作财*改革创新做法作出批示：地方探索创新财*管理机制，提高公共服务能力的做法和经验，请财*部注意了解和总结。中纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长马馼和财*部、河南省委、省*府主要领导也都给予了充分肯定和批示。二是媒体持续关注。中央电视台、人民、新华社、经济、光明、文汇报和人民、新浪、凤凰等主流媒体多次采访报道焦作公共财*改革，海内外媒体把焦作市誉为 中国地方公共财*改革的标杆和样本 、 中国公共财*最为公开透明的地方*府 ，赞誉《焦作：一座小城的勇气》。